UNIVERZITET U TUZLI
PRAVNI FAKULTET
O B J A V L J U J E
Kandidat Adis Softić, dipl.pravnik, javno će braniti završni magistarski rad pod naslovom “Složeno državno uređenje Bosne i Hercegovine: Aktuelno stanje i komparativna rješenja”, dana 14.10.2021. godine sa početkom u 12,00 sati na Pravnom fakultetu Univerziteta u Tuzli, pred Komisijom u sastavu:
- Dr.sci. Dženeta Omerdić, vanredni profesor – predsjednik
(Uža naučna oblast „Državno i međunarodno javno pravo“, Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli) - Dr.sci. Izudin Hasanović, redovni profesor – mentor i član
(Uža naučna oblast „Državno i međunarodno javno pravo“, Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli). - Dr.sci. Zlatan Begić, vanredni profesor – član
(Uža naučna oblast „Državno i međunarodno javno pravo“, Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli),
- Dr.sci. Amir Karić, vanredni profesor – zamjenski član
(Uža naučna oblast „Državno i međunarodno javno pravo“, Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli),
Završni magistarski rad može se pogledati u Sekretarijatu fakulteta radnim danom od 10,00 do 14,00 sati.
Pristup javnosti je slobodan.
REZIME RADA
Korijen riječi federalizam datira još od antike (franc. fédéralisme, prema lat. foedus, genitiv foederis: savez) – što u izvornom značenje predstavlja državu,alijansu odnosno ugovor. Još u antici se federalizam javlja kao oblik političkog udruživanja. Federalizam kao ideja ima veoma dugu istoriju koja datira još od saveza državica u staroj Grčkoj i Rimu preko srednjovjekovnih saveza gradova-državica u Njemačkoj do savremenih federalnih država.
Federalizam se pojavljuje kao oblik državne organizacije u mnogo različitih varijanti. U savremenom smislu, federalizam predstavlja oblik unutrašnjeg državnog uređenja koji je specifičan s obzirom na ustavno-pravnu organizaciju vlasti.U takvom značenju federalizam kao poseban oblik složene države prvi put je uspostavljen Ustavom Sjedinjenih Američkih Država (dalje: SAD) 1787.godine. U periodu koji je uslijedio, federalizam kao oblik unutrašnjeg državnog uređenja doživio je svoju transformaciju s obzirom na specifičnost uzroka koji su doveli do njegovog prihvaćanja u različitim zemljama, ali i u SAD-u kao posljedica razvoja društvenih odnosa.
Dva osnovna konstitutivna elemenata federalizma su: države članice-na jednoj strani i građani na drugoj strani.Odnos koji se uspostavlja između federalne države i država članica se zasniva na principima supermacije federalne države, autonomije federalnih jedinica, te na principu participacije federalnih jedinica u saveznim institucijama.
Do izbijanja rata 1992. godine Bosna i Hercegovina (dalje: BiH ) imala je unitarno unutrašnje uređenje koje je Vašingtonskim i Dejtonskim mirovnim sporazumom transformisano u složeno unutrašnje uređenje. Tako je, u skladu sa Vašingtonskim mirovnim sporazumom dio teritorija sa većinskim bošnjačkim i hrvatskim stanovništvom konstituisan kao Federacija BiH. Kasnije, stupanjem na snagu Dejtonskog mirovnog sporazuma Federacija BiH je postala jedan od dva entiteta u sastavu BiH, zajedno sa RS. Prema svom unutrašnjem uređenju BiH je danas asimetrična federacija. To iz razloga što je jedan njen dio – entitet Republika Srpska organizovan na unitarnom principu, dok je njen drugi entitet – Federacija BiH, kako joj samo ime kaže, federacija deset kantona.
Struktura i način odlučivanja unutar institucija države u velikoj mjeri određen je pozicijom entiteta. Tako, koncept federalizma podrazuimjeva participaciju federalnih jedinica u državnim/saveznim institucijama vlasti i to prvenstveno kroz gornji dom parlamenta. Međutim, u BiH u gornjem domu parlamenta predstavljeni su konstitutivni narodi, a tek posredno i entiteti sa obzirom na teritoriju sa koje se biraju delegati ovog doma. To je prvi problem koji se može istači u vezi sa odudaranjem idealnog teorijskog koncepta federalizma. Vezivanja entičkog predstavljanja konstitutivnih naroda sa teritorijalnim predstavljanjem u gornjem domu Parlamentarne skupštine BiH dovelo je do kršenja pasivnog biračkog prava građana, o čemu su donesene odluke Evropskog suda za ljudska prava u slučajevima Sejdić-Finci, Zornić protiv BiH, te Pilav protiv BiH.
Drugi problem koji se može istači se sastoji u tome što u savremenim složeno uređenim državama centar zakonodavne funkcije se nalazi u predstavničkom domu. Gornji dom, kao dom federalnih jedinica, uključuje se samo kod razmatranja tačno određenih pitanja, kao što su izmjene ustava, donošenje budžeta itd. Specifičnost federalizma u BiH kada je riječ o funkcionisanju zakonodavne vlasti je u tome što je pozicija gornjeg doma jača od pozicije donjeg predstavničkog doma. Tako, pored svih nadležnosti koje pripadaju predstavničkom domu, gornji dom ima još i nadležnost u pogledu zaštite vitalnog interesa konstitutivnih naroda na državnom nivou, te u entitetu Federacija BiH.
Kao odraz posebne pozicije entiteta u ustavnom sistemu BiH bitno je naglasiti i postojanje posebnog mehanizma zaštite interesa entiteta u proceduri donošenja odluka oba doma (tzv. entitetsko glasanje). Entitetsko glasanje predstavlja odlučivanje kvalifikovanom večinom i to je redovan oblik odlučivanja u oba doma parlamenta. Ovaj mehanizam bio je zamišljen kao institucionalni način zaštite interesa entitea. Međutim, zahvaljujući entičkom čišćenju i neprovođenju Aneksa 7 – koji se odnosi na povratak protjeranih lica u prijeratne opštine prebivališta tzv. “entitesko glasanje” transformisalo u mehanizam provođenja etničkih interesa, barem kada je riječ o predstavnicima iz RS-a u Parlamentarnoj skupštini BiH. Tako je veoma indikativno da delegati iz reda srpskog konstitutivnog naroda nikada nisu upotrijebili mehanizam zaštite vitalnog interesa, nego svoje etničke interese štite zlo/upotrebom entitetskog glasanja. To iz razloga što u proceduri za zaštitu vitalnog interesa na koncu odlučuje Ustavni sud BiH, dok u slučaju blokade upotrebom entitetskog glasanja ne postoji institucija koja bi odredila da li je riječ o upotrebi ili zloupotrebi ovog mehanizma. Dovoljno je da ne postoji propisana većina i odluka ne može biti donesena.
Elementi federalizma prisutni su i kada je riječ o strukturi i načinu odlučivanja Predsjedništva BiH. Struktura ovog organa vlasti rezultat je participacije entiteta, te ravnopravnosti konstitutivnih naroda. Tako se Predsjedništvo BiH sastoji od 3 člana, pri čemu se bošnjački i hrvatski član biraju u FBiH a srpski član u RS-u. Članovi Predsjedništva predstavljaju konstitutivne narode, ali i entitete u kojima su izabrani. Kao rezultat toga,članovi predsjedništva mogu pokrenuti mehanizam zaštitete vitalnog interesa entiteta u kojem su birani. Struktura Vijeća ministara također je određena pozicijom entiteta. Tako se najviše 2/3 ministara mogu birati iz entiteta FBiH, dok se ostatak bira u entitetu RS.
Princip participacije entiteta prisutan je i u pogledu strukture Ustavnog suda BiH. Tako se po principu 2/3:1/3 biraju sudije ovog suda u entitetskim predstavničkim tijelima, i to 4 u Federaciji BiH, 2 u RS-u. Ostala 3 člana Ustavnog suda bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava nakon konsultacije sa Predsjedništvom Bosne i Hercegovine.
Federacija BiH i sama ima složenu strukturu. Sastoji se od deset federalnih jedinica-kantona. U skladu sa principom supremacije, Ustav Federacije BiH je akt najviše pravne snage na nivou ovog entiteta, te ustavi kantona i ostali pravni akti moraju biti u skladu sa njim. Međutim, u svom tekstu ovaj Ustav sadrži brojne nedorečenosti koje ozbiljno ugrožavaju funkcionisanje Federacije BiH. Prvi problem koji se može konstatovati tiče se podjele nadležnosti između federacije i fedralnih jedinica/kantona, koja nije postavljena na odgovarajućem nivou.
Zakonodavnu vlast u Federaciji BiH vrši Parlament Federacije. Ovo zakonodavno tijelo sastoji se od dva doma – Predstavničkog doma, koji vrši funkciju donjeg doma, i Doma naroda koji ima ulogu gornjeg doma. U pogledu strukture Doma naroda, koncept zastupljen u Federaciji BiH odudara od idealnog teorijskog modela federalima po kojem u gornjem domu zakonodavnog tijela federacije treba da budu zastupljene ravnopravne administrativno-teritorijalne jedinice. Kao što je poznato, u Domu naroda Federacije BiH zastupljeni su konstitutivni narodi i ostali, dok su federalne jedinice/kantoni predstavljeni tek posredno s obzirom da se delegati delegiraju iz kantonalnih skupština.
Međutim, izbor delegata Doma naroda Parlamenta Federacije BiH predstavlja poseban problem. Poslanici kantonalnih skupština biraju se neposredno od strane građana, i na mandat od 4 godine, pri čemu ne postoje ustavne niti zakonske garancije minimalne zastupljenosti konstitutivnih naroda i ostalih u skupštinama kantona. Imajući u vidu etničku strukturu stanovništva, koje na teritoriji Federacije BiH velikom većinom čine Bošnjaci i Hrvati, te dominaciju etničkih političkih partija, pravilo je da u večini kantonalnih skupština nedostaju poslanici iz reda srpskog konstitutivnog naroda. To je u proteklom periodu redovno dovodilo do nemogućnosti konstituisanja Doma naroda u punom kapacitetu. Tako je ovaj Dom uglavnom radio u krnjem sastavu, bez propisanog broja delegata iz reda srpskog naroda, pa se često puta otvaralo pitanje ustavnosti odluka donesenih od strane Doma naroda u nepotpunom sastavu. To posebno dobija na težini ukoliko se u obzir uzme da Dom naroda, kao gornji dom, ima jaču poziciju nego Predstavnički dom Parlamenta Federacije BiH. To iz razloga što pored svih ovlaštenja koja ima i Predstavnički dom, Dom naroda ima još i funkciju zaštite vitalnih interesa konstitutivnih naroda. To je također suprotno savremenim tendencijama u razvijenim državama sa federalnim unutrašnjim uređenjem u kojima postoji trend jačanja uloge donjeg – predstavničkog doma.
Što se tiče odnosa zakonodavne vlasti i vlade na nivou Federacije i kantona, u tom pogledu također je narušen princip podjele vlasti. Imajući u vidu ovaj odnos, sistem organizacije vlasti na nivou Federacije i kantona najprije ima obilježje skupštinskog sistema. To iz razloga što vlada nema nikakve odbrambene mehanizme prema zakonodavnom tijelu u slučaju da joj zakonodavno tijelo izglasa nepovjerenje. Tako, Parlament Federacije ima mogućnost da izglasa nepovjerenje Vladi Federacije, dok Vlada ne posjeduje mogućnost da u tom slučaju raspusti Parlament. Ista situacija je na nivou kantona u pogledu međusobnog odnosa zakonodavne i izvršne vlasti. Takvo stanje stvari dovelo je do toga da su vlada Federacije i kantonalne vlade taoci Parlamenta i komplikovanih političkih odnosa unutar Parlamenta. Osim toga, to je dovelo i do prekomotnog ponašanja poslanika i političkih partija kada je riječ o konstituisanju vladajućih koalicija i njihovom raskidanju. Tako se koalicije formiraju i razvrgavaju na osnovu dnevnopolitičkih interesa političkih partija i pojedinaca unutar Parlamenta i kantonalnih skupština, a ne na osnovu ideološkog opredjeljenja ili kompatibilnosti strategija i političkih programa i konsenzusa oko ključnih političkih pitanja. To je dovodi do toga da, u pravilu, veoma često dolazi do raskidanja vladajućih koalicija, smjene vlada i uspostavljanja novih koalicija, što zahtijeva vrijeme unutar kojeg se vlast bavi sama sobom umjesto problemima građana. To je posljedica toga što je pozicija poslanika i političkih partija u federalnom Parlamentu i kantonalnim skupštinama u potpunosti sigurna od raspuštanja, što pruža mogućnost prekomotnog ponašanja kada je riječ o sklapanju i raskidanju vladajućih koalicija. Tome treba dodati da predsjednik i dvojica potpredsjednika Federacije BiH imaju izuzetno široke ovlasti koje ne odgovaraju posrednom načinu njihovog izbora,
Pored toga, struktura javnih rashoda u Federaciji BiH pokazuje da je sistem vlasti uspostavljen u ovom entitetu preskup. Tako na prosturu Federacjie BiH površine od oko 25 hiljada kvadratnih kilometara danas djeluje 11 vlada, 11 parlamenata sa 11 ustava na snazi, oko 500 poslanika i preko 150 ministara. To je dovelo do enormnog povečanja administrativnog aparata i povećanja troškova funkcionisanja sistema. U Federaciji BiH danas postoji 10 kantona,od kojih svaki ima izvršne,zakonodavne ,i sudske organe vlasti.Kantoni se dalje dijele na 79 opština.Podijela kompetencija između kantona i opština nije najjasnije određena,i to u mnogome predstavlja poteškoče i otežava samo funkcionisanje Federacije.Na drugoj strani imamo Republiku srpsku koja je znatno centralizovanija,ona je podijeljena na 63 opštine..U Republici srpskoj postoji 6 vanbuđetskih fondova(penzioni fond, fond za zapošljavanje, zdravstvenni fond, djeciji fond,fond cesta, fond autocesta). Federacija BIH zbog svoje izuzetne decentralizacije ima 36 vanbuđetskih fondova (1 penzioni fond, 11 fondova za zapošljavanje, 11 fondova zdravstva, 11 fondova za ceste 1 fond za autoceste)U periodu izmedu 2005. i 2011. godine, najveci procentualni porast potrošnjezabilježen je na nivou državnih institucija BiH (136,5%), što je bio rezultat pokušaja izgradnje države i njenih institucija.
S druge strane, pored veoma visokih troškova funkcionisanja vlasti, kao poseban problem se nameće organizacija vlasti na pet nivoa, koja se pokazala nefunkcionalnom u proteklom periodu – pogotova sa stanovišta ispunjavanja obaveza iz procesa evropskih integracija. Nepovezanost institucija vlasti na različitim nivoima i nepostojanje institucionalnih mehanizama kojima se osigurava jedinstvo pravnog poretka proizvelo je ozbiljne probleme u funkcionisanju sistema vlasti. Ukoliko se uzme u obzir da je većina nadležnosti iz oblasti koje su bitne za evropske integracije na nivou entiteta, odnosno kantona, time je problem još izraženiji.
U vezi sa prethodnim, predmet istraživanja ovog rada može se odrediti pitanjem:
Da li aktuelno ustavno uređenje Bosne i Hercegovine, koje sadrži elementne federalizma, predstavlja prepreku za efikasno funkcionisanje sistema, te koje reforme je nužno provesti u pravcu stvaranja preduvjeta za njegovo adekvatno i efikasno funkcionisanje u uvjetima složenog unutrašnjeg uređenja?